Концепция проекта Федерального закона «О дорожном движении»

Проект

Концепция проекта Федерального закона «О дорожном движении»

 

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования данного законопроекта, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта.

Основная идея законопроекта заключается в создании единого дорожного законодательства, которое должно представлять собой систему законодательных и подзаконных актов, основанных на едином терминологическом подходе.

Целью законопроекта является создание правовых условий для успешного функционирования дорожного движения на территории Российской Федерации.

В задачи данного законопроекта входит определение правовой природы дорожного движения, общих условий его функционирования, прав и обязанностей и участников дорожного движения, защита их прав и законных интересов, а также ответственность государства перед гражданами и обществом за обеспечение безопасного и беспрепятственного дорожного движения, установления полномочий Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предметом законопроекта является регулирование отношений, возникающих в процессе дорожного движения.

Действие законопроекта будет распространяться на органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, занятых в сфере дорожного движения.

 

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства.

В настоящее время в стране практически отсутствует должная нормативная правовая база, регламентирующая систему организационно-планировочных и иных инженерных мер, направленных на совершенствование организации движения транспорта и пешеходов в городах (регламентация скоростных режимов, введение одностороннего движения и т. д.). Регулируемые вопросы во многих случаях носят фактически эпизодический характер. Не определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанные с проведением подобных организационно-планировочных и иных инженерных мероприятий. Это обстоятельство является одной из причин того, что в городах постоянно возникают заторы, затруднено и существенно ограничено дорожное движение.

Решение проблем успешного и безопасного функционирования процесса перемещения людей и грузов по автомобильным дорогам требует кардинальных изменений в нормативной правовой базе, регулирующей отношения в сфере дорожного движения. Необходимо принятие основополагающего законодательного акта, который явился бы фундаментом всей системы соответствующих законодательных, подзаконных актов и отраслевых нормативных правовых актов. Эта система, основываясь на принципах и положениях Конституции РФ, требованиях международных конвенций и соглашений РФ, а также едином терминологическом подходе, будет способствовать обеспечению эффективного и безопасного функционирования дорожно-транспортного комплекса, защите интересов личности, общества и государства в сфере дорожного движения.

Таким законодательным актом должен стать федеральный закон «О дорожном движении». Учитывая сложность сферы дорожного движения, многообразие общественных отношений, свойственных этой сфере, данный федеральный закон нельзя отнести ни к одной из отраслей права российского законодательства. Закон будет иметь комплексный характер, отдельные положения которого свойственны таким отраслям права, как: административное, гражданское, финансовое и др. В этом законе должны найти отражение нормы, присущие также многим отраслям российского законодательства. В целом можно говорить о формировании на базе федерального закона «О дорожном движении» дорожно-транспортного законодательства как самостоятельной единой отрасли российского законодательства. До сих пор в российском праве не существовало такой отрасли законодательства.

По своей конструкции федеральный закон «О дорожном движении» не должен являться ни Основами законодательства РФ, ни кодифицированным актом. Отношения в сфере дорожного движения наряду с положениями этого закона будут регулироваться такими существующими в настоящее время законодательными актами, как: Основы законодательства РФ о нотариате, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др.; такими кодифицированными законодательными актами, как: Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др.; другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

 

3.Анализ нормативной базы, действующей в сфере дорожного движения.

Многоплановость и сложность общественных отношений, складывающихся в сфере дорожного движения, обусловливают наличие множества нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в данной сфере. Вся совокупность таких актов представляет собой определенную систему, которую составляют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отраслевые и межотраслевые нормативные правовые акты, законодательные и подзаконные акты субъектов РФ.

В настоящее время в России правовое регулирование вопросов дорожного движения в основном осуществляется Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и обеспечивает регулирование вопросов, связанных с охраной жизни, здоровья и имущества граждан, защитой их прав и законных интересов, а также защитой интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Кроме этого дорожное движение по дорогам страны регулируется принятыми Правительством Российской Федерации 23 октября 1993 г. Правилами дорожного движения Российской Федерации (в ред. Постановлений Правительства РФ от 08.01.1996 N 3,от 31.10.1998 N 1272, от 21.04.2000 N 370, от 24.01.2001 N 67, от 21.02.2002 N 127, от 14.12.2005 N 767, от 28.02.2006 N 109), а также еще 15 нормативными актами Правительства России и нормативно- правовыми актами Минтранса России и МВД России, которые в той или иной степени затрагивают вопросы правового регулирования движения по автодорогам.

Наряду с нормативными актами Российской Федерации, в соответствии с Конституцией, на территории страны являются обязательными к исполнению положения норм международного права, к которым в сфере дорожного движения относятся 15 международных актов подписанных Российской Федерацией.
Однако единый нормативный акт, регулирующий все вопросы, связанные с дорожным движением, в настоящее время у нас в стране отсутствует.
Поэтому необходимо отметить, что Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» на сегодня является единственным документом федерального уровня, регулирующим сферу дорожного движения.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным проанализировать его содержание и практическое исполнение с тем, чтобы наиболее полно представить себе какие вопросы необходимо решить в будущем законе «О дорожном движении» и обосновать необходимость его разработки.

 

Закон «О безопасности дорожного движения» сыграл положительную роль в деле упорядочения правового регулирования в этой сфере и, несомненно, оказал положительное влияние на состояние безопасности дорожного движения в стране.
Однако с момента принятия этого закона прошло более 10 лет, за которые были принят ряд федеральных законов. К числу таких законов следует отнести: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ,ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и др.

Несомненно, нормы, заложенные в эти законодательные акты должны найти отражение в законе «О дорожном движении».

Закон «О безопасности дорожного движения» определил правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и оставил за субъектами федерации право принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в этой сфере правового регулирования. Однако на сегодняшний день нет информации о том, чтобы какой-либо из субъектов федерации принял свой закон по этому вопросу.

 

Не смотря на то, что с момента принятия закона «О безопасности дорожного движения» прошел большой срок, часть его положений до настоящего времени осталась не реализованными.

Например, не приняты законодательные акты во исполнение части 4 статьи 23 Федерального закона “О безопасности дорожного движения”, которые должны установить периодичность обязательных медицинских освидетельствований, порядок их проведения, перечень медицинских противопоказаний, при которых гражданину Российской Федерации запрещается управлять транспортными средствами, не определен также порядок организации оказания медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Не выполняется положение части 4 статьи 18 закона «О безопасности дорожного движения», согласно которой транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям нормативов регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении. Причем, это должно подтверждаться соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Такие документы предприятиями автосервиса не выдаются, более того они не несут ответственности в случаях, когда пошедшее обслуживание транспортное средство из-за неисправности попадает в ДТП или только что прошедшее в автосервисе профилактику транспортное средство может не пройти государственный технический осмотр.

Несомненно, что в будущем законе «О дорожном движении» функции федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов федерации должны быть записаны более четко, и не как право, а как обязанность субъектов законодательной деятельности.

 

Статьей 14 ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено, что временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах может осуществляться с целью обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно части 2 этой статьи основания временного для ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Однако на сегодняшний день отсутствует единый нормативно-правовой акт, определяющий основания для введения ограничения движения и оговаривающий все детали этой процедуры, включая обязанности информирования пользователей дорог, обязательное обозначение возможных объездов и т. п. При этом еще раз следует напомнить, что введение подобного рода ограничений, ущемляющих права граждан, может устанавливаться только федеральными законами.

 

Кроме этого законодательно не урегулированы целый ряд вопросов, касающихся дорожного движения. Это, прежде всего, касается установления режима труда и отдыха водителей, который у нас в стране регламентируется только для международных перевозок.

Очевидно, что разработка проекта нового закона потребует включения в него большинства положений ныне действующего ФЗ «О безопасности дорожного движения». Причем эти положения должны быть существенно переработаны и расширены. Речь идет о ст. 11 «Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при проектировании, строительстве и реконструкции дорог», ст. 12 «Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог», ст. 13 «Обустройство дорог объектами сервиса», ст. 14 «Ограничение или прекращение движения на дорогах», ст. 21 «Мероприятия по организации дорожного движения», ст. 22 «Требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации», ст. 23 «Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения», ст. 24 «Права и обязанности участников дорожного движения», ст. 25 «Условия получения права на управление транспортными средствами», ст. 26 «Основные требования по подготовке водителей транспортных средств», ст. 27 «Получение права на управление транспортными средствами, ст. 28 «Основания прекращения действия права на управление транспортными средствами» и ст. 29 «Обучение граждан правилам безопасного поведения на автомобильных дорогах».

Из Конституции Российской федерации четко следует, что по вопросам ограничения прав и свобод граждан должны приниматься только федеральные законы прямого действия, а не устанавливаться Основы, во исполнение которых потом будут приниматься акты субъектов федерации.

Между тем, многие положения принятых Правительством нормативных актов содержат ряд ограничений и запретительных норм, в то время как в соответствии с частью 3 стати 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Примером тому могут служить Правила дорожного движения (далее ПДД), которые представляют собой документ, затрагивающий интересы всех участников дорожного движения.

Содержащиеся в них сегодня положения имеют различный правовой статус и многие из них определяют права и обязанности водителей, пешеходов, пассажиров и поэтому должны устанавливаться только федеральными законами.

В частности, к таким положениям можно отнести раздел 2 «Общие обязанности водителей», раздел 3 «Применение специальных сигналов», раздел 4 «Обязанности пешеходов», раздел 5 «Обязанности пассажиров».

Отдельные статьи ПДД, касающиеся порядка движения, также затрагивают права и обязанности водителей, пешеходов и пассажиров. Это относится к некоторым статьям раздела 10 «Скорость движения»,11 «Обгон, встречный разъезд», 12 «Остановка и стоянка», 14 «Пешеходные переходы и места остановок маршрутных транспортных средств», 17 «Движение в жилых зонах», 18 «Приоритет маршрутных транспортных средств», 21 «Учебная езда», 22 «Перевозка людей», 23 «Перевозка грузов», 24 «Дополнительные требования к движению велосипедов, мопедов, гужевых повозок, а также прогону животных».

Из «Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации….» также следует перенести в проект ФЗ «О дорожном движении» все вопросы, затрагивающие процедуры проведения государственного технического осмотра, основания для запрещения эксплуатации транспортных средств, а также обязанности должностных и иных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения.

Исходя из той же юридической логики, в проект ФЗ «О дорожном движении» должны быть включены нормы, касающиеся требований по обеспечению безопасности движения в процессе его организации, медицинского обеспечения дорожного движения, условий получения права на управление транспортными средствами (далее ТС), оснований прекращения действий этого права, требований по подготовке водителей и обучения граждан правилам безопасного поведения на дорогах. В настоящее время часть таких норм содержится в ФЗ «О безопасности дорожного движения», однако требуется большая работа по доведению их до приемлемого уровня.

 

Много вопросов вызывает п.2.3.3. «Правил…», согласно которому водитель обязан предоставлять транспортное средство сотрудникам милиции, федеральных органов государственной охраны и органов федеральной службы безопасности в случаях, предусмотренных законодательством; медицинским и фармацевтическим работникам для перевозки граждан в ближайшее лечебно-профилактическое учреждение в случаях, угрожающих их жизни. При этом не регламентируется порядок предоставления водителем транспортного средства для указанных целей, каким именно сотрудникам и на основании каких документов и условий должно предоставляться транспортное средство. Обойден этот вопрос и в ФЗ «О безопасности дорожного движения». Очевидно, такая норма необходима, но она должна быть установлена с учетом статей 35 и 55 Конституции РФ и исключать возможность проявления волюнтаризма.

 

«Правила…» регламентируют режим рабочего времени только для международных автомобильных перевозок. Статьей 20 ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей. Однако такой режим на сегодняшний день нашим законодательством не установлен, а нормы Трудового кодекса регулирующие продолжительность рабочего времени не применимы к регулированию труда водителей.

Согласно части 3 статьи 21 ФЗ «Закона о безопасности дорожного движения» участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил, т. е. передвигаться по дорогам бесплатно. Однако у нас в стране существуют и проектируются платные автомобильные дороги и готовится соответствующий федеральный закон. В этой связи текст данной статьи требует редакционной правки при внесении в новый законопроект.

Нельзя полностью перенести в новый законопроект формулировку части 1 статьи 22 ФЗ «О безопасности дорожного движения», в которой установлено, что деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации стандартами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения.

Организация дорожного движения это процесс комплексный и гораздо более сложный. Организация дорожного движения должна включать изучение и прогнозирование транспортных потоков, подготовку схем развития территорий с формированием транспортных коммуникаций с оптимальным распределением транспортных потоков, планированием мест размещения остановок и стоянок автотранспорта, создание и эксплуатацию технических средств организации дорожного движения, совершенствование, а не строгое применение действующей нормативной базы и, наконец, создание федеральных органов и органов субъектов федерации, ответственных за организацию дорожного движения, которых у нас в стране пока нет.

 

С учетом новаций Градостроительного кодекса в новом законопроекте следует предусмотреть обязанность проектировщиков включать в состав проектной документации на строительство и ремонт дорог раздел «Безопасность дорожного движения», и определить ответственность в всех участников инвестиционного процесса за соответствие проекта требованиям безопасности дорожного движения.

Несмотря на большое количество принятых нормативных актов, целый ряд важных вопросов, касающихся регулирования дорожного движения в настоящее время остается вне сферы правового регулирования.

Отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок введения временных ограничений движения по автодорогам по причинам не связанным с безопасностью дорожного движения и разрешающий устанавливать сезонные ограничения движения на дорогах с целью обеспечения их сохранности либо ограничения при производстве дорожных работ

Как следствие несовершенства законодательства в этой области следует считать отсутствие установленных федеральным законом норм регулирующих порядок остановки транспортных средств, порядок и процедуры их задержания и доставки на штрафную площадку, порядок и права должностных лиц на досмотр транспортных средств.

Необходимо законодательно урегулировать вопросы стоянки и парковки о городах, установить требования к закреплению и размещению перевозимых грузов, установить особый порядок движения в городах общественного транспорта, а также создать необходимые условия для работы дорожно-эксплуатационных служб в условиях заторов.

Законом следует установить ответственность соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления за состояние безопасности дорожного движения на находящихся в их ведении дорогах.

Требует законодательного закрепления критерии установки на автодорогах ограничительных и запретительных дорожных знаков. Сегодня, например, на отдельных мостах, на автодорогах стоят знаки, ограничивающие нагрузки, исполнение которых ставит водителя в тупик и не предоставляет ему другой альтернативы кроме нарушения. Во многих случаях не понятно, по каким причинам введено ограничение скоростного режима на дороге.

Следует так же определить порядок установки знаков, ограничивающих скорость движения, чтобы такие ограничения могли вводиться только в обоснованных случаях, а не по волевому решению отдельных должностных лиц.

Кроме этого необходимо установить процедуру и порядок установки знаков ограничивающих габариты и нагрузки на дороги и расположенные на них сооружения с обязательным указаниям оснований для введения таких ограничений, порядка их введения и оповещения пользователей, указания возможных объездов по пути следования.

В условиях нашей страны целесообразно установить обязательные требования использования соответствующих шин в различные периоды года.

В «Правилах…» и указанном выше ФЗ «О безопасности дорожного движения» отсутствует регламентация по допуску к движению транспортных средств по условиям экологической безопасности.

Весьма существенным и актуальным следует считать создание норм и правил регулирования дорожного движения, а также определение органов отвечающих за эту работу.

В связи с планируемым вступлением России в ВТО следует принять законодательные нормы, обеспечивающие защиту интересов отечественных перевозчиков. Это в первую очередь должно касаться вопросов взимания дорожных сборов, а также иных вопросов, затрагиваемых Сводной резолюции об облегчении международных перевозок готовящейся в ЕЭК ООН.

Решение указанных и целого ряда других вопросов, связанных с регулированием вопросов дорожного движения, должно найти отражение в Федеральном законе «О дорожном движении».

В действующих ПДД наблюдается несоответствие некоторых положений требованиям «Конвенции о дорожном движении», которое должно быть устранено на стадии подготовки законопроекта «О дорожном движении».

Например, в отличие от зарубежных норм у нас отсутствует четкая процедура допуска транспортных средств к дорожному движению с учетом предельных осевых нагрузок, габаритов и минимальных радиусов поворотов. Не установлены обязательные требования по обязательному страхованию временно пребывающим на нашу территорию транспортных средств иностранных государств. Согласно части 3 статьи 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения», допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов. Однако это положение не запрещает движение по автомобильным дорогам тяжелых специальных автомобилей, например БЕЛАЗов, движение которых по обычным дорогам может привести к разрушению дорожных сооружений.

Согласно части 2 статьи 4 «Конвенции…» договаривающиеся стороны принимают также надлежащие меры к тому, чтобы действующие на их территории правила, касающиеся технических условий, которым должны отвечать автомобили и прицепы, соответствовали положениям приложения 5 к настоящей «Конвенции…».

В отличие от международных норм, отечественное законодательство содержит весьма ограниченные требования, касающиеся требований по допуску к движению прицепов, а также установки и использования световых сигналов на автомобилях, Очевидно, этот недостаток следует устранить при подготовке законопроекта.

В отечественных нормах не установлены предельные скорости для автопоездов и тяжелых грузовиков, которые необходимо ограничивать в случаях, когда их масса превышает допустимые нормы. При согласовании таких перевозок допустимые скорости устанавливаются чиновником по своему усмотрению без использования каких-либо критериев.

Статьей 13 «Конвенции…» установлено, что в национальном законодательстве должны быть предусмотрены ограничения максимальной скорости для всех категорий дорог. Кроме того, для некоторых категорий транспортных средств, представляющих особую опасность, в частности вследствие их повышенной массы или нагрузки на ось, в национальном законодательстве должны быть установлены специальные ограничения скорости. Аналогичные положения могут быть в нем предусмотрены также для некоторых категорий водителей, в частности для начинающих водителей.

В наших Правилах дорожного движения установлены предельные скорости лишь для автомагистралей и остальных дорог. В международных нормах приняты три класса автодорог: автомагистрали, скоростные дороги и обычные дороги. Каждая из этих дорог обладает своими требованиями к условиям и безопасности дорожного движения, проектируется и строится под соответствующие скорости движения. Очевидно, и в отечественных нормах следует дифференцировать максимальные скорости для трех видов автодорог.

Кроме этого целесообразно установить ограничения скорости для автопоездов и рассмотреть вопрос о различных максимальных скоростях движения в летний и зимний период.

В законопроект следует внести требования «Конвенции…» (статья 30): «любой груз должен быть размещен и в случае необходимости закреплен на транспортном средстве таким образом, чтобы он:

• не подвергал опасности людей и не наносил ущерба государственному, общественному или личному имуществу, в частности не волочился и не падал на дорогу;
• не ограничивал видимости и обзорности, не нарушал устойчивости транспортного средства и не затруднял управления им;
• не производил шума, не поднимал пыли и не вызывал других неудобств, которых можно избежать.

Все вспомогательные приспособления, используемые для закрепления и обеспечения сохранности груза (веревки, цепи, брезент), должны быть туго затянуты и прочно закреплены. Все вспомогательные приспособления, используемые для обеспечения сохранности груза, должны удовлетворять требованиям, предусмотренным в отношении груза.»

В будущем отечественном законодательстве следует соблюдать норму статьи 8 «Конвенции…», определяющую требования к водителю, который должен обладать необходимыми физическими и психическими качествами, и его физическое и умственное состояние должно позволять ему управлять транспортным средством.

Кроме того, ни в Правилах дорожного движения ни в ФЗ «О безопасности дорожного движения» не нашли отражения положения статьи 4 «Конвенции..», согласно которой должны приниматься меры к тому, чтобы было запрещено:

• помещать на сигнальном знаке, на его опоре или на любом другом приспособлении, предназначенном для регулирования движения, что-либо, что не имеет отношения к назначению этого сигнального знака или приспособления; однако если Договаривающиеся стороны или их территориальные подразделения разрешают какой-либо ассоциации, не имеющей целью получение материальной выгоды, устанавливать указательные знаки, они могут разрешать, чтобы эмблема этой ассоциации обозначалась на знаке или на его опоре при условии, что это не затруднит его понимания;
• помещать плакаты, афиши, производить разметку и устанавливать приспособления, которые либо могут быть приняты за сигнальные знаки или другие приспособления для регулирования движения, либо могут снизить их видимость или эффективность, либо ослеплять пользователей дороги или отвлекать их внимание и тем самым ставить под угрозу безопасность дорожного движения;
• устанавливать на тротуарах и обочинах устройства или оборудование, которое может необоснованно затруднять движение пешеходов, и в частности престарелых лиц и инвалидов.

Вопросы эти весьма актуальны для нашей страны. Отсутствие соответствующих законодательных норм привело к тому, что в целом ряде городов (например, в Москве) дорожные знаки и указатели тяжело различить из-за массы рекламных щитов и т. п., а по многим тротуарам затруднен проход из-за обилия торговых ларьков и других строений, не имеющих отношения к дорожному движению.

Статья 25 ФЗ «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения не соответствуют положениям приложения 6 поправки в «Конвенцию…» от 24 апреля 2004 г. в части установления категорий транспортных средств. В этой связи в новом законопроекте необходимо законодательно закрепить 12 новых категорий транспортных средств (А, А1, В,В1,ВЕ, С,С1,СЕ, Д,Д1,ДЕ) вместо прежних 5 категорий(А,В,С,Д,Е).

Анализ других действующих нормативных правовых актов регулирующих дорожное движение показывает, что в них используется различный понятийный аппарат, который не всегда согласуется с понятиями, установленными международными нормами.

Это, прежде всего, касается понятий прицеп, механическое транспортное средство и др. В Правилах нет таких понятий как автомобиль, транспортное средство с прицепом, международное движение и ряда других. Кроме этого в отечественном законодательстве допускается некоторые различия в толковании отдельных терминов по сравнению с международными нормами.

В отечественных Правилах дорожного движения есть принципиальное отличие в толковании понятия автомагистраль. Согласно п.1.2. Правил «Автомагистраль» – дорога, обозначенная знаком 5.1и имеющая для каждого направления движения проезжие части, отделенные друг от друга разделительной полосой (а при ее отсутствии – дорожным ограждением), без пересечений в одном уровне с другими дорогами, железнодорожными или трамвайными путями, пешеходными или велосипедными дорожками.

В Конвенции о дорожном движении термин «автомагистраль» означает:

• дорогу, специально построенную и предназначенную для движения автотранспортных средств, которая не обслуживает придорожных владений и которая, за исключением отдельных мест или во временном порядке,
• имеет для обоих направлений движения отдельные проезжие части, отделенные друг от друга разделительной полосой, не предназначенной для движения, или, в исключительных случаях, другими средствами;
• не имеет пересечений на одном уровне ни с дорогами, ни с железнодорожными или трамвайными путями ни с пешеходными дорожками;
• специально обозначена в качестве автомагистрали.

Не совсем корректно понятие «тротуар» — элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов и примыкающий к проезжей части или отделенный от нее газоном. В данной редакции не ясно, каким элементом является элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов, в случае, если он отделен от проезжей части, например барьером.

Можно привести много примеров подобного рода. Теперь несколько слов о количестве терминов.. В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» их восемь. В Латвийском законе 32, в Азербайджанском 43. Но дело не только в количестве. Термины Федерального закона «О безопасности дорожного движения» не стыкуются с другими законодательными актами. Например, термин «транспортное средство» по разному толкуется в ПДД, в КОАП и в Налоговом кодексе.

Необходимо отметить, что субъективные правоотношения, связанные с дорожным движением, весьма широки. В связи с чем затрагиваемые данными правоотношениями интересы их субъектов относятся практически ко всем отраслям права. Анализ имеющийся ситуации нормативного регулирования данной сферы правоотношений показывает, что в связи с большим объемом регулируемых интересов, спектр нормативно-правовых актов довольно широк – от международных документов, до ведомственных инструкций. И практически каждый из указанных нормативных актов самостоятельно определяет те понятия и термины, которые он использует. Отсутствие единообразия влечет как сложность толкования данных нормативных актов, так и их прямое противоречие друг другу.

Задача нового закона устранить эти нестыковки и сделать перечень более развернутым. Рабочей группой по подготовке проекта Федерального закона «О дорожном движении» подготовлен развернутый перечень терминов подлежащих толкованию, который приведен ниже:

 

Термины и определения.

• Автомобильная дорога.
• Автомагистраль.
• Скоростная автомобильная дорога.
• Автомобильная дорога общего пользования.
• Городская автомагистраль.
• Проезжая часть.
• Полоса движения.
• Обочина.
• Разделительная полоса
• Тротуар.
• Перекресток
• Пешеходный переход.
• Железнодорожный переезд.
• Дорожные знаки.
• Дорожная разметка.
• Автостоянка
• Парковка.
• Населенный пункт.
• Видимость.
• Скорость.
• Перестроение.
• Обгон.
• Темное время суток.
• Ограниченная видимость.
• Преимущество (приоритет)
• Стоянка
• Остановка
• Вынужденная остановка.
• Задержание транспортного средства.
• Досмотр транспортного средства.
• дорожно-транспортное происшествие
• Дорожное движение.
• Одностороннее движение.
• Регулирование дорожного движения.
• Ограничение дорожного движения.
• Запрещение движения.
• Автомобильная перевозка.
• Международное движение.
• Международная автомобильная перевозка.
• Международная дорога.
• Транспортное средство.
• Механическое транспортное средство.
• Негабаритное транспортное средство.
• Тяжеловесное транспортное средство.
• Автомобиль.
• Автопоезд.
• Общественный транспорт.
• Маршрутное транспортное средство
• Транспортное средство с полуприцепом.
• Тягач.
• Велосипед.
• Велосипед с подвесным двигателем.
• Мотоцикл.
• Квадрицикл.
• Трицикл.
• Прицеп.
• Полуприцеп.
• Легкий прицеп.
• Организованная пешая колонна
• Участник дорожного движения.
• Водитель.
• Член экипажа.
• Погонщик.
• Пешеход.
• Пассажир
• Регулировщик.
• Владелец дороги.
• Разрешенная максимальная масса.
• Масса без нагрузки.
• Масса с нагрузкой.
• Осевая нагрузка.
• Опасный груз.
• Скоропортящийся груз.

Представленный перечень документов является ориентировочным и будет расширен или сужен в процессе работы над проектом закона.

Если проанализировать зарубежное законодательство, то можно видеть, что правовое регулирование дорожного движения и его безопасность в Российской Федерации в основном соответствует принципам, установленным международными нормативными документами.

Однако на сегодня наша страна относится к тем немногим странам, где до сих пор не приняты законы о дорожном движении. В настоящее время подобные законы приняты в бывших республиках СССР- Латвии, Эстонии, Азербайджане, Украине, Белоруссии.

 

Законы о дорожном движении, в которых регулируются и вопросы обеспечения его безопасности, действуют в Австрии, Болгарии, Великобритании, Дании, Украине, Эстонии. В Испании аналогичный документ называется “Основной закон о движении механических транспортных средств и о безопасности дорожного движения”. В Болгарии, Дании, Испании, Украине, Финляндии закон о дорожном движении является единственным законом, регулирующим отношения в этой сфере.

В Германии отдельно действует, кроме основного закона — “О безопасности дорожного движения”,— “Закон о нарушениях правил дорожного движения”, Кодекс положений о допуске к дорожному движению (он регулирует вопросы, касающиеся водителя (водительские удостоверения, Центральный банк данных о зарегистрированных нарушениях) и транспортных средств (требования по экологии, регистрация, официальное утверждение. Система дорожных штрафов изложена в достаточно объемном Каталоге штрафов.

В виде отдельных законов в Швеции существуют законы, которые регулируют: серьезные нарушения Правил дорожного движения (вождение транспортных средств в нетрезвом состоянии и вождение без водительского удостоверения); порядок подготовки водителей и изъятия водительских удостоверений; основные требования, касающиеся автошкол; штрафы за нарушение правил стоянки; принудительную эвакуацию транспортных средств; перевозку опасных грузов; штрафы за превышение максимально допустимого веса.

В Эстонии приняты законы в отношении каждого вида транспорта (общественного, грузового и т. д.), а также закон о дорогах. Отдельными законами также регулируются: нарушения норм административного права; страхование на транспорте; ответственность владельцев или администраторов дорог и участников дорожного движения за содержание, эксплуатацию и охрану дорог, а также стоянку транспортных средств.

Некоторые страны ограничились принятием только правил дорожного движения. Причем обычно они не составляют единого правового акта. Отдельно регулируются правила нанесения дорожной разметки, использования дорожных знаков, применения Закона о механических транспортных средствах (Австрия); правила регистрации автомобилей и связанная с этим учетная документация, техосмотр, светофорное регулирование, нанесение дорожной разметки, дорожное строительство, вопросы пересечения дорог, процедура допуска к движению автомобилей большой грузоподъемности и габаритных размеров (Болгария), правила регистрации механических транспортных средств, их оборудования, выдачи водительских удостоверений, подготовки водителей (отдельно для каждой категории), здесь же содержатся санкции по отношению к инструкторам по вождению); отдельно действует акт о дорожных знаках и сигналах (Дания).

Определенный интерес представляет нормативно-правовая система в сфере безопасности дорожного движения Франции. Главенствующими документами здесь являются Правила дорожного движения (5 томов), Правила содержания и технического обслуживания автодорог, ведомственная инструкция по дорожным знакам и сигналам и Уголовный кодекс. В пяти томах французских Правил дорожного движения, которые подразделяются на законодательную и регламентирующую части, содержится комплекс положений, регулирующих все вопросы, связанные с дорожным движением.

По сведениям Министерства иностранных дел России в некоторых странах, таких как Азербайджан, Италия, Китай, Турция, Япония, правила дорожного движения входят составной частью в законы о дорожном движении или приняты на законодательном уровне. В других странах. таких как Великобритания, Венгрия, Германия, Индия, Ирландия, Индонезия, Латвия, Литва, Эстония, наряду с законами о дорожном движении имеются отдельно и правила дорожного движения.

Анализ практики нормативного правового регулирования в сфере дорожного движения показывает следующее.

1. Соответствующие нормативные правовые акты во многом не систематизированы, их разработка слабо координируется, они не отвечают единым принципам. В существующих нормативных правовых актах в данной сфере имеется как немало противоречий, так и правовых пробелов.

2. Проблема усугубляется тем обстоятельством, что сфера дорожного движения регламентируется нормативными правовыми актами, относящимися к разным отраслям права, либо разным отраслям законодательства, которые в ряде случаев не только отличаются подходами к регулированию общественных отношений, но и оперируют не одинаковой терминологией. Данную сферу регулирует множество нормативных правовых актов, зачастую оперирующих разными определениями и трактовками, по сути дела, одних и тех же понятий.

3. Серьезным вопросом является и нередкая сложность терминов и юридических конструкций, используемых в законодательных, подзаконных и ведомственных актах, регулирующих сферу дорожного движения. Обеспечение четкости и простоты понимания норм является общей задачей нормотворчества, но в сфере дорожного движения решение такой задачи особенно актуально. Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в данной сфере, предназначены для понимания и пользования ими огромным количеством лиц, причем далеко не всегда имеющих достаточное образование.

4. Существующая нормативная правовая база в сфере дорожного движения зачастую не отвечает существующим в стране социально-экономическим отношениям, не соответствует конституционным принципам разделения полномочий и предметов ведения между органами государственной и, прежде всего исполнительной, власти РФ и субъектов РФ, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

5. Во многих случаях права и свободы участников дорожного движения, других лиц, причастных к организации и функционированию сферы дорожного движения, ограничиваются различного рода подзаконными и отраслевыми нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в данной сфере. Тем самым нарушается положение части 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в частности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

6. Как показал анализ законодательства некоторых стран, в законы о дорожном движении этих стран в общем виде включены некоторые разделы правил дорожного движения. В то же время ПДД существуют в виде самостоятельного нормативного акта. Представляется целесообразным такой же подход принять и для нашей страны.

 

Ниже приведена примерная структура законопроекта

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ.

• Основные термины и понятия, применяемые в настоящем Законе.
• Сфера действия настоящего Закона.
• Законодательство Российской федерации о дорожном движении.
• Международные договоры Российской федерации.
• Ответственность за нарушение законодательства Российской федерации о дорожном движении.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ.

• Задачи государственного регулирования в области дорожного движения.
• Органы, осуществляющие государственное регулирование и управление в области дорожного движения.
• Техническое нормирование и стандартизация в области дорожного движения.
• Государственный учет основных показателей в области дорожного движения.
• Государственный контроль в области дорожного движения.
• Обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
• Обучение правилам безопасного поведения на дорогах.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ.

• Основные цели организации дорожного движения.
• Требования к организации дорожного движения.
• Регулирование дорожного движения.
• Технические средства организации дорожного движения.
• Изменение организации дорожного движения.
• Проезд крупногабаритных и (или) тяжеловесных транспортных средств по дорогам общего пользования.
• Обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности дорожного движения.
• Обязанности лиц, выполняющих ремонтные и другие работы на проезжей части дороги.

ГЛАВА 4. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ УЧАСТНИКОВ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ.

• Общие права и обязанности участников дорожного движения.
• Права водителя транспортного средства.
• Обязанности водителя транспортного средства.
• Обязанности лиц, управляющих велосипедами и мопедами.
• Требования к всадникам, извозчикам и погонщикам животных.
• Права и обязанности пешеходов.
• Обязанности пассажиров.
• Обязанности водителя и иных участников дорожного движения в случае дорожно-транспортного происшествия.

ГЛАВА 5. ПОДГОТОВКА ВОДИТЕЛЕЙ МЕХАНИЧЕСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ. ПРАВО УПРАВЛЕНИЯ МЕХАНИЧЕСКИМИ ТРАНСПОРТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

• Основные требования к подготовке, переподготовке и повышению квалификации водителей механических транспортных средств, преподавателей по подготовке водителей механических транспортных средств и лиц, обучающих вождению механического транспортного средства.
• Условия получения права управления механическим транспортным средством.
• Предоставление права управления механическими транспортными средствами.
• Медицинское освидетельствование кандидатов в водители механических транспортных средств и медицинское переосвидетельствование водителей механических транспортных средств.
• Допуск водителей к управлению отдельными категориями механических транспортных средств.
• Лишение водителей права управления механическими транспортными средствами.

ГЛАВА 6. ТРАНСПОРТНЫЕ СРЕДСТВА.

• Требования, предъявляемые к конструкции транспортных средств, принадлежностей к ним и запасных частей.
• Подтверждение соответствия транспортных средств, принадлежностей к ним и запасных частей, услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, а также технических средств организации дорожного движения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации.
• Допуск транспортных средств к участию в дорожном движении.
• Государственная регистрация и государственный учет транспортных средств.
• Государственный технический осмотр транспортных средств.
• Основные требования к переоборудованию транспортных средств.
• Основания для запрещения участия в дорожном движении транспортных средств.

ГЛАВА 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДВИЖЕНИЯ ЛЮДЕЙ С НАРУШЕНИЯМИ ОПОРНО-ДВИГАТЕЛЬНОГО АППАРАТА.

• Специальные права водителей с нарушениями опорно-двигательного аппарата или водителей транспортных средств, обслуживающих людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата.
• Организация движения людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата и парковки обслуживающих их транспортных средств.

ГЛАВА 8. ТРЕБОВАНИЯ К ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

ГЛАВА 9. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.

• Вступление в силу настоящего Закона.
• Приведение актов законодательства в соответствие с настоящим Законом.

 

4. Социально-экономические, политические и юридические последствия реализации будущего закона.

Принятие Закона устранит пробелы и противоречия в законодательстве в сфере дорожного движения, обеспечив единый подход к регулированию общественных отношений, возникающих в процессе дорожного движения. Кроме того, законопроект создаст условия для последующего повышения эффективности и безопасности дорожного движения.

Руководитель рабочей группы,
член Совета Федерации
/В. А. Федоров/
«____» марта 2007г.